曾宪华

 

内容提要：本文以政府理财模式选择为切入点，在简要剖析目前县级政府理财隐忧的基础上，从强化政府理财调控角度，提出进一步转变政府理财观念，推动县域经济又好又快发展的建议与对策。

 

 

人们在谈理财时主要指个人理财和企业理财，很少注意到政府理财的问题，特别是政府理财的质量问题似乎成了边缘性问题。政府理财是市场经济优化资源配置的一条轨道，实际上，政府作为公共利益的代表和落实科学发展观的主要责任单位，更应讲求理财的质量，确保财政资源的优化配置，以便更好地推动经济社会科学全面协调发展。

政府理财一般情况下是通过政策法令和管理级次的权属关系来进行运作的，从政府理财形式演变轨迹看，其县级政府理财模式大致有四种。

模式一：以预算体系为主体框架的法制模式。这种模式可以定性为传统的政府理财模式。这是一种与资源配置政府计划调剂，与收入结构单一，与支出需求相对较小，与建设规模不大等相匹配的政府理财模式。其主要法律依据为《预算法》和中央、省、市、县财政预算收支计划，这种以预算形式规范政府理财的模式，尽管涵盖了“吃饭”“建设”等方面，但由于预算资金总量有限，政策性收入范围不广，刚性支出逐年增大等因素制约，往往导致吃饭与建设顾此失彼。所以，在这种模式下政府理财更多强调的是坚持“量入为出”的原则和“一要吃饭，二要建设”的方针。事实上这一模式对政府理财的要求并不高，只要做到“吃饭”不出问题，建设适度兼顾就可以了。

模式二：以综合财政预算为主体的省市县联动模式。这一模式的政策支撑是中央实行的分税制财政政策，这是我国由计划经济向市场经济转型过程中形成的政府理财模式，其背景是预算内收入被压缩，预算外收入恶性膨胀，部门间、区域间分配不平衡，吃饭与建设调控失衡，中央和地方资金调度不畅。这一模式首先在预算体系中，将预算内外收入集并到预算调控一个大“篮子”中，其主要标志是预算内外资金实行综合财政预算，预算内外资金由政府通过综合财政预算实行统一调控。在这一模式运行近10年中，由于税制改革及收入大头的上划，其直接结果是中央财政收入大幅增加，中央调控能力大幅增强，地方财力则因税制调整而大幅下挫，其直接影响是地方用于建设的资金出现短缺，建设发展速度放缓，特别是经济基础薄弱，经济发展滞后，财政收支矛盾突出的中西部地区，政府理财在保吃饭、保运转、保发展上面临更多的困难。

模式三：综合财政预算＋转移支付模式。这一模式是基于农业诸税和部分行政性收费项目取消，农村综合改革的推进，部分部门职能职责规范和服务公共化社会化转型等体制性、结构性调整而形成的。其特征是保持分税制不变，实行综合财政预算，中央及省财政根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模不对称，对因取消农业诸税、部分行政性收费及单位转制所引起的政策性减收增支等形成的县乡财政保障不足部分，确定一定比例实行上下级政府间财力性转移支付。这一模式的基础是综合　财政预算，而转移支付则按类别由中央及省级财政安排。为进一步确保这一模式得到很好的运用，与之相配套的是中央财政在“省管县”试点的基础上，全面推进“省直管县”和“乡财县管乡用”财政体制。

模式四：综合财政预算＋转移支付＋积极财政政策＋社会融资。近几年，各种形式多样，有一定融资能力的融资团体及农村合作组织的兴起，也是政府理财的一个新触角。同时，因改革开放，民营经济发展，部分先富起来的群众持有大量社会资本，在政府、政策引导下参与经济社会建设而成为政府理财的必然要素。尽管他们有民营性质，但他们参与经济建设，融入经济发展的共性决定了他们必须接受政府调控，必然成为政府理财的一个内容。从对政府理财模式发展轨迹及作用效果分析中，不难看出，随着经济多元化发展，政府理财模式也必须不断进行丰富完善。而目前，在面对国际性金融危机和国家实施积极财政政策及适度宽松货币政策的大背景下，政府理财的内涵与外延都有新的变化，与此相适应的是政府理财模式选择，将由以往“综合财政预算＋上级转移支付”模式，向以“综合财政预算＋转移支付＋落实积极财政政策＋社会融资”转型。这也是当前最接近地方政府理财实际，将被逐步推广运用的一种理财方式。

县级政府理财模式选择与更替，与中央财政政策的制定、实施、调整、变化是一脉相承的。受政策因素影响和经济发展滞后制约，绝大多数县级政府在政府理财模式上主动选择或被动接受的是第三种模式，即：综合财政预算＋转移支付模式。由于模式选择的差异性和政府理财范围的不完整性，导致政府理财效应、结果的差异性，特别是理财思维上存在与现代理财方法、科学发展要求不相适应地方。在“综合财政预算＋转移支付”模式下，县级政府理财无法摆脱和克服在理财思维、方法上的“三大误区”和由此引发的“三大隐忧”。

1、政府理财就是财政分钱的误区。这一误区的突出表现是：以支出需求为导向，以部门预算为基点，以调整预算为手段，只考虑平衡，较少考虑收入质量，更不考虑结余的“分光吃尽”。由于受税制调控的影响，县级政府在发展县域经济过程中，一般把地方一般预算收入含量高，县级可用收入比例高的税源作为财源建设的重点，而对纳税额较大，中央及省级财政收入划分比例高的重点企业或重点税源关心不多。由此，在县级财政收入块头上绝对增量上幅度不大，即使增量较大的个别县级财政，在区域平衡、县内平衡及支出刚性增支要求增强的前提下，县级政府理财的基本点是保吃饭，保运转。此时的县级财政最直接的办法是按照部门预算的要求优先安排干部工资和政策规定范围内的津补贴发放，在预算执行过程中，由于政策性增支，公用办公设施更新，运转必须费用偶然性增加等因素影响，不可避免的进行预算调整。而在调整预算过程中，县级各部门、单位围绕部门利益，眼睛紧盯预算调整，千方百计在预算调整中“分一杯羹”。这种只要部门能得利，而不管财政是否堪负的“要钱”思路和县级政府无奈调整之举，必然导致“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，甚至出现“收入空转”现象，由此产生的结果是县级政府必然运用综合财政杠杆手段来实现表面上合法，但实际上并不科学的“分钱式”财政预算平衡目标。

2、存在政府理财就是简单平衡预算的误区。这一误区的集中表现是：确保年度财政收支预算的简单平衡，其预算科学性和质量不高，它更多的是侧重于以“保吃饭，保运转”年度（短期）目标的实现，在财政经济发展整个链条中，“时点”特征非常明显，而且在安排经济社会事业发展上的投入明显不足，对区域经济发展和财政经济的长远发展则注重的较少，基本形成“过一年算一年”思维惯势和短期平衡式的政府理财行为。

这一误区主要表现是：保干部工资和津补贴发放，其它支持经济发展社会事业发展的支出则视财力状况安排。从保吃饭，保稳定这个角度上讲无可厚非，但保发展的重心没有在财政预算上没有得到充分的体现。尤其在津补贴这一块，由于县域经济发展不平衡，省、市、县津补贴标准不一致，形成省内区域间，市内县域间津补贴明显差别，这种差别严重挫伤了干部积极性，由于工资及津补贴“代遇导向”作用的影响，自然而然的在干部心目中形成了政府理财就是要保干部工资增长，保津补贴落实的误区。而很多贫困地区，贫困县因为经常为保干部工资、津补贴发放而焦虑不安，致使县级政府理财长期跨不出“保干部代遇”这一误区。

1、财权与事权不匹配性更加突出。县级财政是我国财政管理运行体制中最基础、最关键的一环，从近几年财政经济发展运行情况看它无疑又是最为薄弱的一环。按照公共财政要求，县级财政部门担负着保吃饭、保运转、保发展、保民生、保稳定等诸多职能职责，但财权与事权的不匹配性，决定了县级财政在职能职责履行上的缺位与越位。最突出的表现是由于经济发展相对较慢及分税制的制约其块头较小，年绝对增量不大，在履行保吃饭、保运转、保稳定职责的同时，必然带来保发展、保民生实力不足，并没有真正摔掉“吃饭财政”的穷帽子，事实上远未达到发展型，创新型财政目标，其对发展、对民生的公共保障能力依然十分有限。

2、发展与缺钱的矛盾更加突出。发展缺钱是县级政府在生财、聚财、理财、用财上面临的最大最现实的问题。县级政府由于财政收入块头小，保吃饭，保运转压力大，在谋划县域经济社会发展过程中，一般秉承“量力而行”的原则，分轻重缓急安排经济社会建设规模和速度，而在特殊情况下甚至采取“有好大脚穿好大鞋”的办法维持现状，尽管县级政府多途径想办法为经济社会发展筹措资金，但由于急需发展的内容多、项目多、群众的期盼高等，往往是“按住了葫芦按不住瓢”。发展缺钱这一突出矛盾，既是制约县域经济发展的最大瓶颈，又是致使县级政府组织发展县域经济实力下滑的关键所在。

3、对中央及省级转移支付依赖性更加突出。近年来随着转移支付政策措施的实施，绝大多数县级政府把谋求中央及省级转移支付作为支撑县域经济社会发展的重要资金来源，他们在努力做大本级财政收入块头的同时，寄希望于获得更多的财政转移支付来发展县域经济。在这种指导思想下，一是催生了因“上争项目”而“跑部前进”的不正常现象。二是削弱了县级政府勤奋理财的积极性。三是造成行政成本增长和大量不正当费用支出，使本来要用于支持发展，改善民生的宝贵资金发挥不了正常应有的作用。同时，由于目前我国转移支付制度体系本身的不完备性和转移支付在不同地区间、不同行业间存在的不公允性，也使部分转移支付资金在分配、使用上存在巨大的浪费，甚至被人为的改变资金用途，滋生各种形式的腐败与浪费。

（一）“综合财政预算＋转移支付＋积极财政政策＋社会融资”模式成为首选。为应对国际性金融危机，减少危机对我国实体经济的冲击，中央实施以“扩内需，保增长，保发展，保民生”为主要内容的积极财政政策，这一政策，表面上是政策性剌激计划，但它实际上是中央人民政府在特殊情况下实施的一种特征十分突出，作用十分明显的特殊政府理财方式。它与目前我国实行的以分税制及省管县财政体制为主体的“双轨”运行架构一起，构成现阶段我国财政管理体制的主体框架。在这一架构中的县级政府除必须遵循分税制固有的收入配置比例、政府间转移支付额度和落实积极财政政策外，还必须对社会资本参与县域经济建设、民间资本向公益事业渗透等新的政策取向作进一步明朗和规范。因此，作为县域内理财主体的县级政府，在选择理财模式和方式上更加倾向于选择“综合财政预算＋转移支付＋积极财政政策＋社会融资”理财模式。

（二）县级政府理财职能转型与定位。在采用“综合财政预算＋转移支付＋积极财政政策＋社会融资”模式后，县级政府在理财行为上首先面临的是思路与方式转型，其次是政策、资源、资金的配置与运用，第三是政府理财重点和方向的准确定位。

1、政府理财思路的转型。选择一种模式也就选择了与之相适应的发展思路和理财思路。基于选择“综合财政预算＋转移支付＋积极财政政策＋社会融资”理财模式，县级政府就必须以实施积极财政政策为契机，在积极主动争取上级政府及财政对县域经济发展给予的政策、项目、资金支持基础上，与之相应的实现政府理财思路的三个转型。

一是由单一吃饭型财政向综合保障型财政转型。也就是在县域经济社会发展中，首先要克服“吃饭财政”这一狭隘的政府理财观，在制定规划期或（年度）财政预算和经济发展战略目标时，将规划期或（年度）财政收入可预计增量优先逐年纳入和细化投入到事关经济社会发展的重点建设项目和内容上，以综合预算的方式在《预算法》的监督下，形成以财政预算体系为支撑的综合财政保障体系，以促进经济社会的综合协调发展。

二是由简单收支管理型财政向综合调控型财政转型。跳出简单、重复、单一预算收支管理的“圈子”，突出财政综合调控功能，制定严谨、科学、真实、以促进统筹发展为目标的综合财政预算，以严格执行综合财政预算为导向，在强化、优化政府预算收支结构的基础上，进一步调整优化经济发展结构，充分发挥政府综合财政预算这只有形之手的调控功能，形成和建立起财政收入总量不断增加，支出管理更加精细科学，投入经济社会建设更具实力的具有强大调控功能的综合调控型县级财政。

三是由渴求式分钱型财政向综合理财型财政转型。发展壮大县域经济实力，努力增加财政收入总量，合理调整分配格局，保障经济社会各项事业持续发展，是有效解决县级部门、单位干事缺钱，渴求式分钱的有效途径。县级政府要真正区分干事缺钱，发展缺钱与维护部门利益行为之间的界限，在严格执行“收支两条线”政策，坚决清理单位“小金库”，全面弄清各行政事业单位“收支基数”的基础上，对真正涉及发展、涉及干事的必要支出尽可能的给予预算安排，并严格按程序进行编制、审核、批准、执行，以科学精细的财政预算监督管理增强综合理财的能力，有效制止“会哭的孩子多吃奶”这一现象，从而实现县级财政由渴求式分钱型向综合理财型财政的快速转型。

2、政策、资源、资金的配置与运用。对政策、资源、资金的科学配置与运用是公共财政的基本要求。公共财政,应该是民主的财政、参与的财政、法治的财政、监督的财政。公共财政要求政府在政策制定、资源配置、资金投向等方面充分体现政府财政的公共性和透明性。而政府在政策、资源、资金的配置与运用上，更多的体现在政府财政“预算安排”这个“大盘子”里面，因此，县级政府在研究制定规划期（或年度）预决算草案前，尽可能多地深入到单位部门和基层作深入的调研，尽可能的吸收民众的参与,最终制定形成既体现民意，财力能够承受，又符合实际的预决算草案，让财政资金配置、运用到人民认为最重要的领域中去。同时，加强对财政预算执行，资源配置、资金拨付的监督和财政资金使用过程的监督和问责。如果政府科学合理的用人民的钱努力为人民办事，把政策、资源、资金用到人民最希望办的事情上，而且群众在这一过程中可以对政府问责的话，政府理财的科学性、透明性，公平性和政府理财效益无疑会得到显著的提升。

3、政府理财的重点和方向。温家宝总理2008年3月17日在十一届全国人大一次会议新闻发布会上讲：“我想讲一个公共财政的问题,这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境。”并斩钉截铁地表示,“在这5年,我要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益”。很显然，“推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境，让人民的钱更好地为人民谋利益”是今后各级政府财政工作的重点和方向。作为县级政府，当前和今后一个时期的理财重点将紧紧围绕推进财政改革，调整财政收支结构，促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境几个方面开展工作。

（三）政府理财创新的着力点。政府理财方式虽有一定模式，但政府理财的创新则因应政策、时势的变化而变化。政府理财创新，不仅是在模式、方法上的创新，同时还必须把发展的重点定位于统筹城乡发展和打造区域性中心城市这两个关键，并着力组织实施。目前在县级政府理财创新上，应依据区域定位侧重把握好三个方面。

1、用活现有的钱办好眼前的大事。就县级政府而言立足现有条件，整合现有资源，用好用活现有资金，办好眼前大事，是推动县域经济社会协调发展的首选之策。客观地讲，现有的钱包括历年财政性资金结余存量，本级财政收入当年增量，上级扶持项目资金，专项转移支付等几个方面。县级政府要较快发展地方经济，必须努力整合现有资金，形成资金合力，着力实施好规划期或当年已经立项的重点建设项目、基础设施项目，民生类建设项目，确保政府立项的各种建设项目得到很好的落实。

2、用明天的钱办好今天的大事。用明天的钱办好今天的事的发展理念与又好又快发展并不矛盾，从推动县域经济发展这个角度上讲，县级政府必须制定加快发展的筹资措施，这个措施包括挖掘利用发挥资源潜在优势，有效使用中央政府代地方举债资金，地方政府适度拆借调度资金等。

3、用别人的钱办好自己管长远的大事。当前县级政府在组织发展县域经济过程中，无一例外的选择招商引资，吸纳民间资本等方式，这就是用别人的钱办自己的事的典型事例。因自身财力有限，投入不足，使很多能管长远的如水电、交通、能源开发等大型建设项目因资金短缺而难以变成现实，必须借助别人的资金在互利双赢的前提下提前建设，提前受益。

 “郡县治，则天下治”，县级政府在我国政治体制中处于最关键的前沿地带，县级政府理财水平的高低和理财质量的优劣直接反映一个政府的行政能力和执政水平。同理，高质量的县级政府理财是公共财政的社会效益和经济效益有机协调以及宏观稳定和可持续发展的重要保证。

（一）实行更加规范的“内敛式”政府理财。县级政府理财说到底是一个如何实现科学生财、科学聚财、科学用财的问题。实行更加规范的“内敛式”政府理财机制，就是要将政府理财观念从一般概念上的“生财－聚财－用财”提升到以科学发展观为统领的“科学生财－科学聚财－科学用财”上来，其实质含义就是要以更加科学的态度、更加严格的措施、更加严谨的方式，培植财源、组织收入、安排支出。因此充分利用县域内资源优势，科学制定财源建设方案，加大政府投资力度，注重政府投资效率，夯实财政增收基础仍然是提升政府理财效益的基石。其次是依法组织收入，在组织收入上，县级政府要坚决摒弃一切与国家法律制度和现行政策相违背的地方“优惠政策”，依法应收尽收，保证收入质量的最优化。第三是按照公共财政要求，科学合理地安排财政支出，在财政支出预算安排上要按照“三个继续高于”的要求，将财政收入增量尽可能多的统筹到涉及经济发展、民生保障、农村发展的支出科目上，以严格的预算执行保障财政支出效率的最大化。

（二）建立更加规范的“开放式”调控机制。在政府理财上政府既要充分发挥综合财政预算这只“有形手”对县域经济发展的导向服务作用，又要善于发挥政府政策调控这只“无形手”对县域经济发展的推动规范作用。通过制定规范的融资政策，招商引资政策，资源开发利用政策，环境保护政策等，引导企业资本，社会资本，民间资本参与支持县域经济发展和项目建设，形成以政府投资为主体，其它资本共同发力，全面推进县域经济发展的融资投资发展模式。

（三）综合运用政策法令实行全面监督管理。充分发挥政府对财政、税务、审计、司法、监察等执法执纪部门的法律约束和法规规范的统筹作用，强化对中央扩内需、保增长、保发展资金使用，政府性资金运行，部门预算执行，各类转移支付资金运行，项目建设资金运行，社会资本进退，政府部门单位行政成本，部门单位行政领导行为的全面监管。以政府为责任单位，通过综合运用法律制度，打好政府理财“组合拳”，提高政府资金、社会资本的综合使用效率。

（四）建立规范有效的政府理财问责制度。县级政府在严格监督执行财经纪律，深入落实党风廉政建设责任制，严格执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关厉行节约若干问题的通知》和《湖北省省级国家机关出差和会议定点管理办法》的同时，认真落实中央《关于落实党政干部问责的暂行规定》，切实制定出与之相配套的政府理财问责制度和政府理财绩效评价制度，带头压缩行政支出，控制行政运行成本，提升政府自身理财效益。　

（五）突出加强会计队伍管理。会计工作是政府理财的基础，要加强预算管理、税收管理和国有资产管理等，都必须从会计管理抓起。当前，要着重解决会计信息失真问题，杜绝和铲除不建账、建假账、假账真算、真账假算、伪造票据、虚报盈亏等现象。为此，必须建立一支适应社会主义市场经济体制和县域经济发展的高素质的会计队伍，认真贯彻会计法律法规，切实把会计工作纳入法制化的轨道，真正做到依法理财，依法管理。

（六）突出科学理财，为区域性中心城市建设提供坚实的财政支撑。一方面县级政府要准确定位其本辖区在省、市区域内“角色”，依据省、市总体发展布局，通过科学理财进一步增强对整体发展战略中“区域性中心城市”建设的财政贡献率。另一方面全力发展县域经济，以更多财政收入增量投入，加快以县城为重点的本区域内中心城市建设，建立满足城市居民政治、经济、文化、生活需求的县级中心城市。同时大力统筹城乡发展，通过广泛筹集、上争发展项目资金，加大农村基础设施建设、公益设施建设力度，增强乡村旅游、文化基础设施功能，逐步改善乡村生产生活面貌。

 

《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》2007.10

《温家宝在十一届全国人大第一次记者招待会上的发言》2008.3

《中国财政发展报告》2004.5

《政府预算假设：公共部门科学管理的前提》罗春梅　2007

《对政府理财问题的若干思考》马卫国　王亚丽　王欢　2009

《我国政府间财政转移支付制度研究》张靖华